一般而言，国有融资平台企业主要是指“地方投融资平台”，除非特别说明，均指地方各级政府专门设立的投融资平台公司。

  地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。(根据国发〔2010〕19号文件定义）

  《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）进一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：

  地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设研发企业、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

  地方政府融资平台公司主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。

  当前，我国正进入城市化发展的新阶段，城市建设规模日益扩大、项目投融资和工程建设任务繁重。目前各地的城司都承担着地方政府投融资平台的重要职能，具有政府部门和国有企业双重角色。

  但此类公司大都不具备真正意义上的市场经营主体地位，缺少自营收入和盈利来源，导致债务高企，背负着项目融资、工程建设和欠债还贷的三重压力。受43号文等有关政策影响，城司持续发展已十分艰难，项目融资和企业运营发展受到很大影响。

  目前，大部分城司的发展模式为：政府通过划拨土地等资产，组建一个资产和现金流大概能达到融资标准的公司，辅之以财政补贴、财政担保等作为还款保证，以此作为平台，广泛吸引银行贷款和社会资金，投入地方基础设施建设，解决资金缺口。

  （1）城司可以帮助地方政府突破经济建设中资金短期不足的瓶颈，在政府指导下，完成项目的融资、建设乃至经营，为各类项目建设提供了“合理”途径。

  （3）城司资产不能按价值规律实现价值循环。城司投资建设所形成的各类基础设施和社会公益项目大多属于非经营或准经营项目，没办法形成偿债来源或没办法完全满足偿债需要，但通过市政基础设施和投资环境改善，可以使周边土地实现增值，并吸引企业入驻获得税收，因而从地方政府大的循环上来看，在较长的期限内是能轻松实现平衡的。

  但鉴于中国城市的快速的提升、城市规模的逐步扩大以及目前城司的经营状况，我们大家都认为，城司未来的可持续发展还面临如下困境：

  （1）盈利能力弱、财务情况差：靠财政补贴实现盈利，盈利水平很低，甚至长期亏损。自身资产负债率通常很高，普遍超过财务风险警戒线，资产质量不断下滑，部分慢慢的出现偿债困难。

  （2）融资压力巨大。由于近年来政府大规模的城建资本预算不断上马，城司承载的融资压力巨大。

  （3）融资渠道狭窄，融资成本高，持续融资能力有限。由于净资产规模有限，缺乏良好的财务情况，大部分城司缺乏持续的融资渠道，也难以借助公开市场做大做强，城司可持续发展能力普遍较弱。部分城司往往因单个或某类政府投资项目而设立，仅承担该投资项目的融资及建设职能，按照政府要求来投资和建设，没有经营性资源，也缺乏持续经营动力。因此，在实际运作过程中，许多城司缺乏自身造血功能，仅仅承担政府投融资平台职能，资金使用效率偏低，缺少对企业长期经营的战略考虑。

  （1）扩大融资资产规模，慢慢地加强资本实力。依托政府在充实优质资产和财政性资金注入等方面的支持，利用土地开发、特许经营、城建配套设施、市政道路等资源，以多种方式引资合作，提高优势资源的开发、经营和使用价值，变资源为资产，逐步扩大融资平台净资产规模，提高投融资能力，降低企业负债率。

  （2）创新融资方式，拓宽市场融资渠道。改变以银行贷款为主的传统融资模式，大力推进市场化直接融资。建立城市基础设施建设股权基金，发行企业债券，尝试采用金融租赁、投资基金、上市等多种方式直接融资，加快金融创新步伐。

  （3）加强土地资源整合运作，变土地资源为资产资源。依托政府支持，建立公益项目土地补偿机制，逐步扩大对土地资源的整合规模，加大整合力度，对具备条件的地块进行深度开发和经营，归集土地资源收益，为城市化建设提供资金保障。

  （4）做实融资平台，强化资本运作和资产经营。成立下属土地置业、投融资和资产管理等业务平台，发挥国有企业在利用土地资源、政策资源、市场资源和企业资源、项目资源等方面的优势，盘活存量资产、搞活增量资产、整合优良资产、激活非货币性资产，实现城市资产资源资本化。

  （5）建立监管防范体系，增强金融风险防控能力。坚持对项目投资进行科学决策，优化资产结构，提高资产质量，适度规模举债，达到项目资金动态平衡。加强对公司的国有资产管理，重点抓好货币资金、固定资产、对外担保、非货币性资产等方面的管理与控制。建立健全投融资的风险识别、评价分析和防范体系，加强财务监管，规范公司运作，提高金融监控和风险预警能力，及时防范和化解投融资风险。

  （1）改革创新企业机制，完善法人治理结构。实行董事会领导下的总经理负责制，建立政企分开，产权明晰，层级简明，资本充裕，资产优良，管理规范，风险可控的现代企业管理制度。

  根据不同项目组建专业化的下属公司，形成集团化的组织运行体系。不断健全完善公司各项制度，改革薪酬分配制度和绩效考核办法，强化激励机制和竞争机制，构建起科学、规范、严密、高效的组织运行体系和经营管理制度，提高现代化管理水平。

  （2）大力引进培养高素质金融、工程和管理人才，充实加强投融资、项目开发、工程建设管理、资产运营等方面的技术力量。加强全员培训，提升员工素质，优化人才结构，发挥人才作用，形成国营企业的人才优势，为公司可持续发展提供智力支持和团队保障。

  按年度分解目标任务，落实责任主体，明确各个项目进度和质量发展要求，科学调度全方面推进，加强督导检查。完善质量管理体系和监控机制，规范项目施工流程，提高施工管理上的水准，实行全员、全过程、全方位安全生产控制，确保实施工程质量、进度和安全。

  （2）积极调整结构，搞好项目开发经营管理。通过对持续不断的增加的经营性资产的经营滚动发展，扩大有效资产规模，慢慢地加强城建项目开拓经营能力和企业纯收入能力，提高国有资产的引领和拉动作用，树立城司的品牌效应。对公益性项目以政府回购方式获得土地、资金和政策补偿，建立起借、用、管、还的良性循环机制，在实现社会效益的同时自求收支平衡；对经营性项目，搞好策划开发和经营管理，拓展经营领域，延伸产业链和服务功能，增加公司长期收益，增强公司开发建设实力，奠定城司的市场主体地位和市场化融资基础。

  （3）瞄准城市建设重点区域，谋划储备一批建设项目。主动介入，超前谋划，努力搭建好政府与市场和企业之间的桥梁，与央企和大型国企、民企加强各方面的合作，共同策划、组织和实施项目开发。全方面提高城建项目的开发运作和规划建设水平，扩大公司经营规模，增强企业未来的发展后劲，取得经济效益、社会效益双赢，加快城司向城市运营商的转型发展。

  城司在顺利完成政府交给的投融资建设任务，推动城市发展的同时，一定要通过自身的发展，实现资产保值增值。从城市的发展趋势来看，随着城市经济从“要素驱动型”向“效率驱动型”再到“创新驱动型”的发展，基础设施硬件建设总会达到相对饱和的状态。城司应该紧跟城市发展阶段，从服务城市基础设施硬件开发，慢慢地过渡到区域综合开发，再到城市软件配套“现代服务业”经营开发，从基础设施投融资平台，逐渐演变城市基础设施综合运营服务商，到服务城市竞争力提升的“城市发展综合服务商”。

  通过产业链的延伸，城司在保持现有核心职能的基础上，业务循环逐步扩展，力争涵盖投融资平台“四大核心任务”，即“投资建设”、“融资创新”、“城市开发”、“资产经营”，在不同发展阶段，布局不同的业务发展群落。一般来讲业务群落的第一层面是拓展并确保核心业务的运作，能为公司能够带来稳定业务营运收入和现金流，培育相关经验和技能，确立经营概念和经营模式；第二层面是通过发展新业务，进入城市开发板块，通过新业务的迅速增加，与第一层面业务形成良性循环；第三层面是开创未来的事业机会进入新兴业务板块，创造未来5-10年有生命力的业务，能够与一二层业务互动，形成独特竞争力。如何调整产业体系，实现发展转型,还需要在细节问题上不断摸索研究。

  这里说的发展资源的可持续包括三方面：第一方面指的是资源储备可持续，包括项目、土地、资金、人员和智力资源储备；第二方面指的是资产结构和管理方式清晰，可持续，即做到分业经营，分类指导，分级管理；第三方面指的是资产经营的可持续，通过战略投资与资产经营的互动，加强投资分析与投资决策，加强从工程设计到实施的全程成本控制，通过有效经营管理计划与控制，保证合理资产总量和收益水平，加强经营结果与前期对比和项目后评估，建立资产处置与资产重组机制。

  名单：截至2016年6月30日，银监会名单内共有11721家平台，其中9399家仍按平台管理，其余2322家已退出平台。从仍按平台管理的9399家的省份分布来看，各省份平台数量分化严重，东部沿海地区的平台个数较多；风险定性为全覆盖的平台占比较大；从平台的行政级别来看，县级平台数量最多。

  政策：对于发行债券，各监管部门的有关要求有所差异。发改委：对于名单内平台若能获得地方银监局出具的出平台证明文件就可以发行企业债，对于监管类平台只要风险定性为全覆盖，就能申请，且也有部分风险定性为半覆盖、无覆盖的平台发行企业债券的。证监会：被列入银监会监管类名单的平台不能发行公司债券。对于退出类平台，其来自所属地方政府的收入占比不允许超出50%。

  发行现状：截至2016年10月19日，银监会地方投融资平台名单内的平台存量信用债券1161期，余额为10657.67亿元。监管类平台存量信用债1081期，余额为9907.47亿元，以企业债居多，期限以7年期为主，平台风险定性以全覆盖为主，评级多为AA，辽宁省存量债顶级规模，发行利率并不会因为在监管类名单内就会较高。退出类平台存量信用债80期，余额为750.20亿元，以企业债居多、期限为7年期的较多，平台风险定性均为全覆盖，评级以AA为主，山西存量债规模最大。

  融资实务：名单内平台要想发行债券，首先一定要了解各监督管理的机构的有关要求，看自身是不是符合，如果可选择范围较广，具体选择发行哪种债券，可以在衡量审核效率、相关资料准备难易程度等方面的基础上进行选择。对于在监管类名单、风险定性为全覆盖的平台可以首选企业债，对于退出类平台在满足“单50%”的要求情况下可以首选公司债。

  我国地方投融资平台（以下简称“平台”）在经历了2008年~2009年的快速扩张之后，监管部门于2010年开始对地方投融资平台进行整顿清理。银监会方面，为了贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）和《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），颁布了一系列文件。从文件中可以看出，银监会地方投融资平台名单（以下简称“名单”）自2010年3季度开始编制，更新频率为3个月。

  根据银监会政策要求，名单内平台被分为监管类（即仍按平台管理类）和监测类（即退出类平台）。在发放贷款方面，银监会要求金融机构不得向名单以外的平台公司发放贷款，且对名单内监管类平台的发放贷款还需要满足资产负债要求且融资规模受到控制。此外，按照融资平台自身现金流覆盖债务本息的情况（现金流覆盖率=借款人自有现金流量/全部应还债务本息），名单内平台被分为“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”，全覆盖是指现金流覆盖率为100%（含）以上，基本覆盖是指现金流覆盖率为70%（含）至100%之间，半覆盖是指现金流覆盖率为30%（含）至70%之间，无覆盖是指现金流覆盖率为30%以下。

  截至2016年6月30日，银监会名单内共有11721家平台，其中9399家仍按平台管理，其余2322家已退出平台。从退出平台类平台退出时间分布来看，2011年退出的平台数量最多，为1452家；2012年和2013年退出的平台数量也较多，分别为285家和241家。这与下文即将介绍的监管机构的发债要求有关，发改委和银行间交易商协会在2012年均要求发行债券的平台要在2011年底之前退出平台。

  从仍按平台管理的9399家的省份分布来看，各省份平台数量分化严重，东部沿海地区的平台个数较多。其中，浙江省有940家，遥遥领先于其他省份，广东省、福建省、江苏省的平台数量也较多；此外，一些中西部的省份，如四川、湖南等的平台数量也较多。而西藏、海南的平台数量则非常少，如西藏仅有1家平台公司。

  从仍按平台管理的平台现金流覆盖情况来看，绝大多数都是全覆盖。按平台数量排序，排在首位的是现金流全覆盖的，有6934家，占比为73.77%；其次为现金流无覆盖的，共有1572家；接着是现金流基本覆盖的，有625家；最后是现金流半覆盖的，有268家。

  从平台的行政级别来看，县级平台数量最多。据不完全统计，名单中县级平台占比为50%以上。另据中国人民银行对2008年以来全国各地区平台贷款情况的专项调查显示，截至2010年年末，全国共有平台1万余家，其中县级（含县级市）平台约占70%。

  如前文所述，对于尚在监管类名单的平台来说，融资限制很多。而对于发行债券，各监管部门的相关要求有所差异，比较来看，发改委对于名单内平台的发债政策更为宽松。

  2012年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2012]12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。

  2012年7月，国家发改委放开部分地方政府融资平台融资限制，在2011年被纳入中国银监会监管“黑名单”的地方融资平台，若能获得地方银监局出具的证明文件，比如写有“满足退出融资平台的条件、正在办理退出”的证明文件，无论是否被纳入银监会的‘黑名单’，都可以申请发债。目前，对于监管类平台，一般情况下只要风险定性为全覆盖，即借款人自有现金流量与全部应还债务本息的比例为100%（含）以上，就可以申请发行企业债券，且也有部分风险定性为半覆盖、无覆盖的平台发行企业债券的，因此，可能当前政策上会有些放松。

  在2015年之前，只有上市公司和证券公司可以发行公司债，因而地方投融资平台（无论是否在名单内）基本是不能发行公司债的。2015年公司债新规《公司债券发行与交易管理办法管理办法》出台，其中第六十九条明确规定“发行人不包括地方政府融资平台”。

  2015年7月，证监会就相关地方政府融资平台公司的甄别标准进行了研究讨论，主要决定为：

  （2）被列入银监会退出平台类名单的地方政府融资平台，实行“双50%”要求，即最近三年（非公开发行的为最近两年）来自所属地方政府的现金流入与发行人经营活动现金流入占比平均超过50%、且最近三年（非公开发行的为最近两年）来自所属地方政府的收入与营业收入占比平均超过50%的不能发行公司债券。除此之外，发行人还应当提供本次发行公司债券不涉及新增地方政府债务的承诺、募集资金用途不用于偿还地方政府债务或者用于公益性项目、在债券募集说明书中强化业务运营模式、治理结构等相关披露内容。

  2016年9月，证监会对地方融资平台的甄别标准进行了修订，标准有所收紧，将“双50%”调整为“单50%”，即报告期内，发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%，取消现金流占比指标。即对于退出类平台，要想发行公司债券，其来自所属地方政府的收入占比不得超过50%。

  2012年4月，银行间交易商协会向各主承销商发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。

  根据要求，名单平台发行短融、中票需要同时满足交易商协会对于募投项目属性（需要是非公益性项目）、企业债务（不承担政府债务）的严格要求。此外，在银监会融资平台监管名单或国家审计署7170家融资平台公司名单内的公司，或是2013年6月后有新增债务纳入政府一、二、三类债务的公司，在银行间市场注册发行短融和中票时，均需要所在地同级财政及审计部门出具专项说明，且专项说明需要符合统一要求的格式，到2015年3月，要求有所放宽，需要出示专项说明的城司的范围有所缩小，且专项说明形式不限，只有2013年6月后有新增债务纳入政府一类债务的公司需要出示专项说明。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。

  截至2016年10月19日，银监会地方投融资平台名单内的平台存量信用债券1161期，余额为10657.67亿元。其中，监管类平台存量信用债1081期，余额为9907.47亿元；退出类平台存量信用债80期，余额为750.20亿元。

  从监管类平台存量债的债券类型分布来看，企业债占据绝大多数。监管类平台存量债的类型有企业债、定向工具、私募债（非交易所公司债，在地方股交所私募发行）、中期票据、短期融资券。其中企业债券期数和规模占比分别为67.72%和74.97%，遥遥领先于其他债券类型；定向工具的占比也较高，分别为13.23%和14.90%；由于交易所不允许监管类平台发行公司债券，所以私募债券均为在地方股交所发行的，期数占比9.90%，单期规模普遍较小，总规模占比仅为0.14%；中期票据的占比分别为7.03%和8.48%；短期融资券的占比分别为2.13%和1.51%。

  从期限分布来看，监管类平台存量债中，7年期的期数和规模占比分别为55.97%和62.47%，位居首位，此外，3年期、4年期、10年期的期数和规模占比也较大。

  从发行人来看，共有468家监管类平台有存量信用债券。按发行人的风险定性来看，绝大多数均为全覆盖，有442家，占比为94.44%。非全覆盖的发行人有26家，合计占比为5.56%。442家全覆盖的发行人存量债券共有1044期，余额为9542.47亿元，26家非全覆盖的发行人存量债券共有37期，余额为365亿元。

  分债券类型看，732期企业债券中，由全覆盖发行人发行的有699期，占比95.49%；由基本覆盖发行人发行的有14期，占比1.91%；由半覆盖发行人发行的有3期，占比0.41%；由无覆盖发行人发行的有16期，占比2.19%。银行间交易商协会主管的债券（含中期票据短期融资券、定向工具、）中，由全覆盖发行人发行的有238期，占比98.35%；由无覆盖发行人发行的有4期，占比1.65%。

  从评级分布来看，在有评级信息的822期债券中，AA级占绝大多数。其中，AA级债券有598期，占比72.75%；AA+级债券有110期，占比13.38%；AA-级债券有92期，占比11.19%；AAA级债券有20期，占比2.43%；A+级债券有2期，占比0.24%。

  从区域分布来看，规模方面，辽宁省规模最大为918.10亿元；紧接着是湖北、山东、江苏，规模分别为913.39亿元、908.84亿元、905.90亿元；安徽、四川、江西的规模也在500亿元以上。期数方面浙江期数最多，为131期，因为所有私募债均是在浙江发行的，而私募债规模普遍较小，所以尽管浙江期数最多，规模也并不大；接着是山东和江苏，期数在100期以上。

  从发行利率来看，我们以企业债为例分析，监管类平台存量企业债的发行利率分布在3.35%~9.30%之间。我们以7年期AA级的企业债为例，比较其与同期企业债的发行利差，发现大多数月份的利差均为负值，表明在发行企业债时，并不会因为发行人在监管类名单内，发行利率就会较高。

  图12 2015年以来监管类平台存量7年期、AA级企业债与同期限企业债发行利率均值的利差

  从退出类平台存量债的债券类型分布来看，仍然是企业债占据绝大多数。退出类平台存量债的类型有企业债、私募债、定向工具、中期票据、短期融资券、一般公司债。其中企业债券期数和规模占比分别为46.25%和45.03%，位居首位；其余类型的债券分布较均匀。

  从期限分布来看，退出类平台存量债中，7年期的期数和规模占比分别为35.00%和34.66%，位居首位；5年期的期数和规模占比分别为23.75%和25.19%；3年期的期数和规模占比分别为17.50%和14.72%。

  从发行人来看，共有31家退出类平台有存量信用债券。按发行人的风险定性来看，均为全覆盖。因为按照银监会的要求，风险定性为全覆盖是平台退出名单的必要条件之一。

  从评级分布来看，在有评级信息的56期债券中，AA级占绝大多数。其中，AA级债券有34期，占比60.71%；AA+级和AAA级债券各有110期，各占比17.86%；AA-级债券有2期，占比3.57%。

  从区域分布来看，规模方面，山西省规模最大为140亿元；紧接着是山东、江苏，规模分别为134亿元、128.20亿元；江苏、湖南、吉林的规模也在50亿元以上。期数方面，江苏期数最多，为15期；接着是山东和山西，期数分别为14期和9期。

  从发行利率来看，我们以企业债为例分析，退出类平台存量企业债的发行利率分布在3.28%~8.99%之间。我们以7年期AA级的企业债为例，比较其与同期企业债的发行利差，尽管样本有限，但仍然可以一定程度上表明在发行企业债时，并不会因为发行人在退出类名单内，发行利率就会较高。

  综上所述，银监会名单内平台发行信用债政策限制较多，但从各监管机构的要求来看，并不是在名单内的平台就不能发行债券，尤其是对于风险定性为全覆盖的监管类平台和退出类平台来说，监管机构的要求相对宽松些，如果满足相关要求，那么就可以选择发行信用债进行融资。鉴于风险定性为全覆盖的监管类平台数量较多，占监管类平台名单的73.77%，且退出类平台有2000余家，因此名单内平台发行债券的发展空间仍然较大。

  对于名单内平台如果要想发行债券，首先必须了解各监管机构的相关要求，看自身是不是满足，如果可选择范围较广，具体选择发行哪种债券，可以在衡量审核效率、有关的资料准备难易程度等方面的基础上做出合理的选择。

  首先，对于在监管类名单的平台，由于不可以在交易所发行公司债券，这种情况下，可以选择发行企业债券或者银行间债券市场债券品种。从政策的要求来看，发改委的要求更宽松一些，尤其是对于风险定性为全覆盖的平台，因此可以首选发行企业债券。此外，监管类名单内平台还可以在地方股交所发行私募债券，或者申请退出平台名单，之后若满足要求就可以在交易所发行公司债券，具体是否满足退出平台要求、如何退出，可以参照《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号）的具体要求。

  其次，对于退出类的平台，可选择范围更广，企业债券、公司债券、银行间债券市场的各种债券类型均是可以发行的，鉴于当前公司债券发行审核效率的提高，平台可以再一次进行选择发行公司债券，但必须满足单50%要求，如果不能满足，就只能选择发行企业债券或者银行间债券市场品种。